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    2. 非訴行政執行“裁執分離”改革路徑探索——以惠州地區實踐為視角

      發布時間:2019-12-09 | 來源:本站 | 作者:原創 | 瀏覽數:43975 次

       

       

      非訴行政執行“裁執分離”改革路徑探索

           ——以惠州地區實踐為視角

      黃艷  張藝

       

      基本解決執行難是當前我國司法改革的重要工作,而解決非訴行政執行難又是推進法院改革執行工作的重要內容。黨在十八屆四中全會發布的《中共中央關于全面推進依法治國若干大問題的決定》中指出:在全面建設依法治的道路上要實現司法職權優化配置,選取試點推行審判權和執行權相分離的司法體制改革。探索和實施“裁執分離”的非訴行政執行模式,已成為當前司法改革的一個重要內容。

      一、非訴行政執行與“裁執分離”模式

      非訴行政執行是指行政相對人在法定期限內既不履行具體行政行為又不提起訴訟,行政機關依法向人民法院提出執行申請、由人民法院采取強制執行措施、使行政機關的具體行政行為得以實現的制度。根據《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)第九十七條規定以及《中華人民共和國行政強制法》(以下簡稱《行政強制法》)第五十三條規定,公民、法人或者其他組織對行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的,行政機關可以申請人民法院強制執行,或者依法強制執行。在我國,行政強制執行一般由行政機關申請人民法院進行強制執行,只有部分對特定事項有強制執行權的行政機關在特定領域內可以自行實施行政強制執行行為。

      1 非訴行政執行現狀

      我國非訴行政執行面臨著案件數量增長快、執行難度大、執行效果差等諸多問題。自2016年5月1日開始,惠州市行政案件實施集中管轄,由惠城區人民法院(受理博羅縣轄區行政機關及市直機關為被告)和博羅縣人民法院(受理惠州市其他六個縣區行政機關為被告)兩個基層人民法院對全惠州市一審行政訴訟以及非訴行政執行案件進行管轄。20165月1日至20195月1日,惠州市法院共受理非訴行政執行案件3595(見表1)。

         1 近三年惠州地區法院受理非訴行政執行案件情況 (單位:件)

         按照申請強制執行的行政主體劃分,近三年集中管轄法院審查的非訴行政執行案件主要分布如下(見表2)。值得注意的是2016年國土資源局的申請執行案件占全年的21%,而2017年則躍升至72%, 2018年則為56%。

      環境保護局

      國土資源局

      人力資源和社會保障局

      衛生和計劃生育局

      水務局

      城市管理行政執法局

      安全生產監督管理局

      市場監督管理局

      其他

      2016

      291

      125

      96

      35

      6

      10

      5

      1

      3

      17

      2017

      251

      1177

      69

      62

      29

      3

      3

      20

      7

      17

      2018

      179

      619

      82

      33

      57

      10

      12

      10

      52

      49

      2 近三年非訴行政執行案件所涉行政部門分布情況 (單位:件)

      快速增長的非訴行政執行案件,加大了法院的執行工作任務,再加之非訴行政案件種類多樣,執行難度和風險較大、專業性強,導致法院辦理非訴行政執行案件的效果并不好,部分地區法院甚至出現了限制或者禁止受理非訴行政執行案件的違規情況。執行難、執行效果差不僅損害了法院司法的公信與權威,還嚴重影響了行政機關的行政管理效果。

      2 非訴行政執行難成因分析

      2.1法院執行資源不足,司法力量薄弱,法院的強制執行職責與實際承載能力嚴重脫節。

      2.2案件類型多樣、涉及面較廣,執行難度大。部分行政案件具有相當的專業性和技術性,相較于出行政行為的行政機關,法院相關專業領域的專業力量薄弱,執行效果難以保障。

      2.3部分執行內容無具體操作規定,執行效率低?!柏熈钔诉€土地”“恢復土地原狀”“沒收地上建筑物”等行政處罰決定內容,司法執行中尚無具體操作規定,如退還土地給誰、恢復土地原狀的標準如何定、地上建筑物如何沒收等等,法院在實際執行中難以操作。

      3 “裁執分離”執行模式

      “裁執分離”模式是指將對于非訴行政執行案件實行司法審查與強制執行相分離,法院負責對行政行為進行審查,具體執行實施工作交由行政機關負責,既能實現司法中立又能盡可能地提高行政決定的執行效率。2012年3月,最高人民法院出臺《關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》(以下簡稱《規定》),明確了在房屋征收補償領域實行“裁執分離”的行政強制執行模式,為“裁執分離”模式的推行提供了重要的司法實踐依據。2014年7月22日,最高人民法院出臺《關于在征收拆遷案件中進一步嚴格規范司法行為積極推進“裁執分離”的通知》,主張積極拓寬“裁執分離”適用范圍。

      從法律性質上講,“裁執分離”執行模式下,行政機關實施行政強制執行權的行為仍屬于行政行為,它不是通過訴訟得到生效司法裁判后的司法執行行為,而是先行具體行政行為的延續。因此,行政機關行使行政強制執行權并非源自于生效裁判文書的強制執行力,行政審查只是法律規定的非訴行政執行制度中的一個程序,行政機關的行政強制執行權來自于法律、法規的直接授權。如前文所述,根據《行政強制法》,行政機關依法向人民法院申請執行行政決定,人民法院經審查后確定執行,所以具體執行的依據應包括行政機關的行政決定和法院的行政裁定書,前者為基礎依據,后者為直接依據,基于這兩份法律文件,行政機關具有了強制執行的根據,享有對個案的執行力。

      實行“裁執分離”模式,法院不再作為執行主體,僅僅居于中立的裁判者地位履行審查職責,將執行實施權交于行政機關實施,二者各司其職,相互配合,讓法院能夠從大量的執行案件中解脫出來,而行政機關又發揮自身作為行政執法上的優勢,破解了當前法院“執行難”“案多人少”的困境,又保證了行政強制執行效率,使得司法、行政資源得到充分發揮。因此,如何在新形勢下,厘清法院和行政部門的在非訴行政執行案件中的權屬界線,進一步發展和完善非訴行政執行制度,成為司法改革中迫切需要面對研究的新課題。

      二、惠州法院構建“裁執分離”執行模式的探索實踐

      2019年3月8日,惠州市人民政府下發《關于印發<惠州市2019年拆除“兩違”暨開展城鄉建設領域掃黑除惡專項行動工作方案>的通知》,通知明確了在惠州地區開展違法用地非訴案件強制執行“裁執分離”工作。各級自然資源部門對于適用土地管理法的違法用地非訴案件需要申請法院強制執行的,應盡快完善材料,及時申請,法院在受到強制執行申請15天內作出裁定,由申請的自然資源部門強制執行,由違法用地所在鎮(街)牽頭相關部門組織實施。2019年4月19日,惠州市中級人民法院印發《惠州市中級人民法院關于推進和規范全市行政非訴審查案件“裁執分離”工作的實施意見》的通知,指出:“裁執分離”制度是指對部分行政非訴審查案件,實行審查裁定與組織實施在法律主體上相分離,即人民法院負責對行政決定是否符合強制執行條件進行審查,對符合強制執行條件的行政決定裁定準予執行并由行政機關組織實施的制度。2019年5月7日,惠州市司法局下發《關于推進和規范拆除“兩違”建筑申請人民法院執行案件“裁執分離”工作的指導意見》,就推進和規范拆除“兩違”建筑申請人民法院執行案件“裁執分離”工作有關事項明確如下:向人民法院申請強制執行拆除“兩違”建筑的行政非訴案件,施行“裁執分離”的執行方式,即人民法院裁定準予執行的拆除“兩違”建筑行政非訴案件,由人民法院裁定執行的實施主體按照執行裁定法律文書的要求負責組織實施。此外,針對裁執分離工作機制,惠州市司法局和惠州市中級人民法院多次召集國土、城管、規劃、各縣區法制局等相關部門召開聯席會議,商討有關事宜。

      上述系列文件的發布,標志著惠州地區“兩違”建筑拆遷執行實施“裁執分離”工作機制的建立。但惠州法院在構建“裁執分離”執行模式中也存在著執行法律依據缺失、缺乏操作規范的問題,只在拆除“兩違”建筑中規定適用“裁執分離”模式,其他非訴行政執行中仍需進一步探索擴大“裁執分離”適用的范圍。

      截至2019年6月30日,惠州市惠城區人民法院和博羅縣人民法院共受理“裁執分離”案件15宗,準予強制執行13宗。其中,在2019年6月16日上午,根據惠城區人民法院準予強制執行行政處罰的裁定,在惠州市中級人民法院執行局、博羅法院執行局的監督指導下,羅浮山管委會組織相關部門126人,耗時7個多小時圓滿完成拆除羅浮山瀾石村雷佰徑小組10棟違建別墅任務,拆除面積約4500平方米。這是惠州法院實行行政非訴審查“裁執分離”以來的首批案件,取得了良好的社會效果和法律效果。

      三、我國目前試點“裁執分離”執行模式存在的問題

      1 法律支撐不足

      現階段,只有最高人民法院在房屋征收補償領域出臺的司法解釋規定了可以在非訴行政執行案件中適用“裁執分離”,在其他執行領域并沒有統一的全國性法律規范,且該司法解釋的法律位階較低。我國現在雖然不乏“裁執分離”的探索實踐經驗,但缺乏對“裁執分離”法律制度的構建,“裁執分離”更多地通過地區行政決議或者政府文件確定下來。以惠州地區拆除“兩違”案件為例,僅僅以一份政府通知文件確定了“裁執分離”執行模式,既沒有法律上的依據,也沒有詳細的實施細則。

      2 實踐探索中的問題

      2.1 裁執分離缺少具體的實施細則

      法院在“裁執分離”模式下裁定準予強制執行后,行政機關如何實施執行并沒有相應的規范。哪些案件應當由行政機關負責執行?具體由哪個行政機關負責執行?在行政機關負責行政執行過程中依照什么樣的程序進行?這些問題都是在具體實施中必須詳細規定的。

      2.1.1 裁執分離施行范圍問題

      根據《行政訴訟法》第九十七條、以及《行政強制法》第五十三條規定,公民、法人或者其他組織對行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的,行政機關可以申請人民法院強制執行,或者依法強制執行。因此不管是有法律、法規授權的,還是沒有行政強制執法權的案件,行政機關都可以向法院申請非訴行政強制執行;而非訴行政執行案件類型眾多,涉及諸多不同的領域,除了房屋征收補償、兩違建筑拆除等領域適用裁執分離執行模式,是否應當在其他的非訴行政執行案件中適用裁執分離模式,仍有待進一步的探索實踐。

      2.1.2 “裁執分離”執行主體問題

      通常認為,“裁執分離”存在三種實施主體模式:一是由申請的行政機關負責實施;二是由地方人民政府單獨或聯合申請機關負責實施;三是由專門的執行機關負責實施。由于我國并未設有專門的執行行政機關,“裁執分離”執行實施主體是作出申請的行政機關或地方人民政府,但具體由哪個行政機關負責施行并無規定。即便對于房屋征收補償決定案件,根據最高人民法院出臺的《關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》第9條“人民法院裁定準予執行的,一般由作出征收補償決定的市、縣級人民政府組織實施,也可以由人法院執行”的規定,也僅指明可以由“市、縣級人民政府組織實施”,但并未明確規定由哪一級以及由什么部門去實施。

      2.1.3 “裁執分離”形式與程序問題

      “裁執分離”包含了人民法院對執行案件的審查以及行政機關對案件的執行。對于行政執行案件的審查,《行政強制法》、《行政訴訟法》《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》(以下簡稱《行政訴訟法司法解釋》)等規范性文件規定了人民法院在審查非訴執行案件時候的審查方式、流程及審查標準等,并規定了法院在審查過程中可以進行當面詢問、組織聽證或者現場調查,但對于“裁執分離”的執行部分卻并未做規范,也沒有明確對于案件的執行應當適用行政執法流程還是司法執行流程。

      2.2 “裁執分離”執行模式下對被執行人救濟保障問題

      根據《行政訴訟法司法解釋》的規定,對于不準予強制執行的裁定,申請執行人可以向上級人民法院申請復議,但沒有規定被執行人在準予執行的情況下是否有權提出異議;其次,在強制執行過程中,如果對被執行人的合法權益造成損失,當事人是否可就損害行為提起復議或者訴訟,以及對當事人的損失應當由法院負責還是由行政機關負責等問題亦無定論。

      2.3 “裁執分離”執行模式下法院審查范圍問題

      現行《行政強制法》和《行政訴訟法司法解釋》中規定了對非訴執行案件裁定不予執行的標準,但這樣的審查標準規定過于單一和籠統,法院只對行政行為的合法性進行審查,不對行政行為的合理性、可執行性進行審查,只能通過否定性評價對具體行政行為是否存在重大且明顯違法情形進行審查,不能保證實際的執行效果?!兑幎ā返诙l第一款第三項、第六條第一款第三項規定,申請機關向人民法院申請強制執行,應當提供社會穩定風險評估材料;明顯不符合公平補償原則,嚴重損害被執行人合法權益,或者使被執行人基本生活、生產經營條件沒有保障的,法院應當裁定不準予執行。因此,裁執分離下對行政執行案件的審查除進行合法性審查以外,還應當進行合理性、可執行性的審查。

      2.4 異地、集中管轄下的非訴行政執行案件管轄問題

      在案件管轄方面,非訴行政執行案件與行政訴訟案件一直是相互對應的,均由各地基層法院行政庭負責審查。不過,隨著行政審判向異地、集中管轄方向發展,行政訴訟案件劃轉到跨區劃法院之后,適用裁執分離模式的非訴行政案件,是否也應當一并劃轉到異地、集中管轄法院呢?以惠州地區法院為例,非訴行政執行案件和行政訴訟案件均由集中管轄的法院受理。不可否認,集中管轄有保障司法公正、減少地方行政權對司法權的干擾等好處,但也加大了行政執行成本,造成了區域案件的不均衡。因此,是否有必要對行政非訴審查案件也適用異地、集中管轄,是構建裁執分離執行制度中的一個問題。

      四、完善“裁執分離”模式的建議

      1 健全“裁執分離”法律制度

      通過立法或修訂現行法律,將裁執分離模式作為一項法定的執行模式確定下來;通過法律、司法解釋等規范性文件形式而非通過司法文件或行政文件,明確裁執分離制度并制定裁執分離的具體實施細則,對執行形式、執行程序、執行保障等方面進行制度化的規定,增強裁執分離的可操作性,確保裁執分離有法可依、落到實處。

      2 界定“裁執分離”適用的范圍

      對于裁執分離施行的范圍,通說認為存在有限范圍與全面擴展兩種模式,即在有限的、法律明確規定的領域范圍內實現裁執分離以及對非訴行政執行類案件全面推行裁執分離的模式。非訴行政執行案件類型多樣,并非所有的案件都適用于裁執分離模式,根據實踐經驗,裁執分離模式能夠適用于限期拆除違法建筑、責令交還土地、責令限期整改、責令停產停業以及生態資源、環境保護等領域等涉及行為罰的案件;對于涉及罰款和沒收違法所得等財產給付內容的,則不適宜由行政機關負責具體案件的執行。

      3 確立“裁執分離”實施的主體

      裁執分離的一個重要作用就是要優化配置司法資源,推動審判權和執行權相分離的改革。我國并未設立有專門的執行行政機關,因此對于裁執分離中的執行,可以由申請強制執行的行政機關或當地政府負責組織實施。首先,申請強制執行的行政機關作為執行標的所在地區的行政主管部門,依法擁有對違法行為的行政管理職權;其次,申請機關作為專業主管部門,對相關領域的執法工作具備專業性,對案件情況及行為的性質也有足夠的了解,具備執行的可操作性。因此,一般性質上的強制執行可以由申請執行的機關負責,而對于案件強制執行難度大、社會影響廣、風險高的案件,如拆除兩違建筑執行案件,考慮到縣(區)、鎮(街)人民政府在人員組織、物質保障和綜合協調等方面的優勢,可以由當地鄉、鎮人民政府聯合申請執行機關共同組織實施。

      4 采用屬地管轄的原則

      筆者對非訴行政案件一律交由跨區劃法院審查的做法并不完全認同,相反地將非訴行政案件繼續保留在各屬地基層法院,存在許多好處:一是可以實現案件分流,將非訴行政案件分流至各地普通法院,集中管轄的法院可以專心做好行政訴訟案件的審判工作;二是便于溝通和執行。非訴行政案件交由當地法院審查和執行,既方便了申請人和被申請人,法院又可以利用身處當地優勢,及時保持與行政機關的溝通協調,最大限度確保執行的效果。

      5 明確“裁執分離”執行中的法律責任

      《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第十九條規定,對于據以強制執行的根據錯誤而發生行政賠償訴訟的,由申請強制執行的行政機關作為被告進行賠償。但該規定并沒有說明在執行依據已經經過法院審查并被裁定準予執行的情況下,法院是否應當承擔相應的監督不力的責任。筆者認為,如果據以強制執行的根據經過了法院的司法審查,錯誤的執行根據導致被執行人合法利益受到損害,那么可以參考刑事賠償制度由法院承擔對被執行人的賠償責任。另一方面,如果人民法院已依法行使司法審查職能,并積極行使了監督職能,執行錯誤的原因在于行政機關組織實施過程造成的,那么理應由行政機關承擔相應的賠償責任。只有做到行政機關與司法機關分工明確、權責統一,才能有效的貫徹實施裁執分離制度。

      6 完善被執行人的救濟權利

      6.1執行根據錯誤的,行政相對人有權要求賠償。根據前述“裁執分離”執行中行政機關、司法機關權責相統一的觀點,據以強制執行的根據錯誤而發生行政賠償訴訟的,被執行人可以申請行政機關進行行政賠償;同時筆者認為,錯誤的強制執行根據經過了法院的審查,法院中存在失職的行為,被執行人也可以選擇申請法院進行司法賠償。

      6.2 “裁執分離”中的執行行為不可訴。行政機關在作出具體行政行為時已經依法給予當事人陳述、申辯以及要求聽證的權利,被執行人對決定不服的也有權提起行政復議或訴訟,被執行人對行政機關作出的具體行政行為的救濟權利已經得到保障;被執行人不提起行政復議或行政訴訟,行政機關才可以申請法院強制執行,此時被執行人放棄了對具體行政行為的救濟權利。參照行政訴訟法司法解釋中關于“行政機關根據人民法院的生效裁判、協助執行通知書作出的執行行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”的規定,非訴執行行為并不是一個獨立的行政行為,是根據已為法院審查裁定準予執行的先行政行為的一種延續,因此受理非訴行政行為不可訴。雖然非訴行政執行行為不具備可訴性,但這并不等于說被執行人在“裁執分離”執行中就喪失了救濟的權利,依照《行政訴訟法司法解釋》中的規定,行政機關擴大執行范圍或者采取違法方式實施的,被執行人可提起行政訴訟,因此對于因違法行為所導致的被執行人的合法權益造成損失的情形,被執行人可以提起行政訴訟要求行政賠償。

      6.3對于準予強制執行的裁定,被執行人應當具有復議的權利。法院在進行非訴行政審查過程中,對不準予執行的裁定,賦予申請執行人以復議的權利;但對于準予執行的裁定,被執行人是否具有復議的權利并未明確規定。筆者認為,被執行人也應當享有復議的權利。復議權不同于訴權,它是一種對訴訟程序權利的救濟途徑,在被申請人認為法院在非訴行政審查中存在程序違法行為,可就程序違法事項提起復議。

      7 強化法院的監督職能

      裁執分離模式下,法院的職能不僅體現在對非訴行政執行案件進行審查并依法作出裁定,還應當在行政機關實施強制執行權的過程中加強監督,確保和強化法院的監督職能:一方面,完善審查的標準和審查方式,防止執行審查流于形式。司法審查不僅要審查行政行為是否存在明顯重大違法情形的合法性審查,還需要進行合理性和可執行性的審查;既要確保行政機關依法做出的行政決定得到切實有效的實施,也要保障行政相對人的合法權益得到保護;另一方面,裁執分離模式下,法院的司法職能不僅體現在對具體案件的審查,還應當在行政機關實施強制執行的過程中加強監督。對于指定實施機關拖延執行或者不按照法院裁定實施行政強制執行權的,可以通過相關利害關系人訴訟或公益訴訟等制度督促行政機關及時履行法定職責。

      、結束語

      裁執分離機制雖經最高人民法院與多部門協商在司法解釋中提出,但目前仍只是一種改革方向,沒有明確的具體實施措施,需要不斷研究和探索。除集體土地上房屋征收補償決定外,惠州法院在拆除兩違建筑和林業等多個領域也開始裁執分離的探索實踐。在當前法院執行面臨的案多人少、執行難的嚴峻形勢下,探索和構建裁執分離的非訴行政執行制度,對于深化司法體制的改革、保障司法公正的、提高執行效率、優化司法資源配置具有重要意義,有利于從源頭上化解法院非訴行政執行難的問題。因此,裁執分離模式是可行的改革模式,符合未來審判權與執行權分離的改革方向,裁執分離制度發展之路雖然任重道遠,仍值得我們為之長期探索和研究。

       

       

       

       

       

       

       

       

       

       

      參考文獻

      一、著作類

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      [2]楊科雄.行政非訴強制執行基本原理與實務操作.中國法制出版社.2014年  

      [3]胡建淼.行政強制法論—基于《中華人民共和國行政強制法》.法律出版社.2014.

      二、期刊類

      [1]作者. 譚智華 張建平.裁執分離: 土地非訴強制執行的實踐檢討與制度重構. 公正司法與行政法實施問題研究

      [2]徐小娟.裁執分離模式下司法權與行政權的運行.人民司法.2014年.19期

      [3]王華偉.裁執分離語境下域內外行政執行之比較. 內蒙古社會科學.2015年.第36卷.第4期

      [4]裴蓓.非訴行政案件“裁執分離”模式研究—以浙江法院實踐為例. 行政法學研究.2014年.第3期

      [5]王華偉、劉一瑋.非訴行政案件裁執分離模式再思考.行政法學研究.2017年.第3期

      [6]危輝星、黃金富.非訴行政執行裁執分離機制研究—以浙江法院推進“裁執分離”機制的實踐為基礎.2015年第1期

      [7]趙德關.裁執分離模式相關問題探析.中國司法.2018年第12期

      三、學術論文類

      [1] 盧任遠.非訴行政強制執行案件裁執分離模式研究.浙江工業大學碩士學位論文.2017年5月

      [2] 王小華.土地違法非訴行政執行“裁執分離”模式研究. 華僑大學碩士學位論文.2017年12月

      [3]王子睿.非訴行政執行模式研究—以土地行政強制執行為視角.西南政法大學碩士學位論文.2015年3月

       

       

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