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    2. 行政公益訴訟制度研究

      發布時間:2019-12-09 | 來源:本站 | 作者:原創 | 瀏覽數:44011 次

       

      行政公益訴訟制度研究

      何瀅

      摘要:2017年6月,我國對《行政訴訟法》第二十五條作出修改,增設第四款。這一行為標志著行政公益訴訟制度在我國的正式設立。圍繞這項新制度,本文分為五個部分,第一部分和第二部分是對行政公益訴訟制度以及該制度在我國立法、司法現狀的簡介,以明確后文背景。第三部分是在現行行政公益訴訟制度存在于不同階段的三個突出問題。第四部分則是針對第三部分所提出的問題,一一對應提出簡單的完善建議。第五部分是對行政公益訴訟制度在我國未來發展的展望。

      關鍵詞: 行政公益訴訟 訴前保全 受案規范 舉證責任分配

       

      、行政公益訴訟制度的簡介

      (一)制度概念

      行政公益訴訟是指檢察院認為行政主體行使職權的行為違法,侵害了公共利益或有侵害之虞時,為維護公共利益,向行政機關提出檢察建議,督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的,人民檢察院依法向人民法院提起訴訟的制度。

      區別于民事公益訴訟制度,行政公益訴訟制度的審理對象是被訴行政行為的合法性,訴訟目的在于糾正行政主體的違法行為,是依法督促行政機關履行維護公共利益的法定職責,維護國家基本秩序的一項專門法律制度。

      (二)行政公益訴訟制度設立意義

      1、完善檢察機關的職能

      我國《憲法》和《人民檢察院組織法》賦予了人民檢察院國家法律監督的職能,但檢察機關的監督職能不僅在于對司法裁判活動的監督,同時還肩負著對社會生活中法律實施情況的監督,但監督職能的發揮需要以具體、合理的制度設計作為基礎。行政公益訴訟制度的逐步建立,填補了此前的法律漏洞,完善了檢察機關提起行政公益訴訟行為的相關法律依據,有助于檢察機關職能的全面發揮。

      2、維護國家與社會公共利益

      在行政公益訴訟制度建立以前,受制于“無利益即無訴權”原則,我國國家與社會公共利益在受到侵害時,時常由于缺乏適格原告而處于無法受到及時保護的境地。行政公益訴訟制度與傳統訴訟相比具有公益性,加之已有相關法律規定明確了檢察機關提起行政公益訴訟的職能,使得及時制止侵害國家與社會公共利益行為成為可能。

      3、督促行政機關依法行政

      我國《行政訴訟法》的立法目的包括“監督行政機關依法行使行政職權”。在普通的行政訴訟過程中,檢察機關監督職能的主要是通過提出檢察建議和抗訴得到發揮,但檢察建議與上訴的提出均屬于事后監督,具有一定程度的局限性。而在行政公益訴訟中,檢察機關得以直接作為訴訟參與人參與到行政訴訟的過程中,對于行政機關的監督更為直接有效。

      4、有助于我國法治建設

      檢察機關行使公權力的司法機關,在訴訟經驗、調查取證等方面相較于其他機構具有頗為突出的優勢,兼具獨特的權威性、公正性與專業性。由檢察機關參與行政公益訴訟,有利于優化司法資源配置,降低司法成本,減少濫訴的風險。人民檢察院作為司法機關之一,在其參與與推進下,有助于相關立法與司法問題的研究與發現,推動我國的訴訟體制改革和司法體制改革,助力我國的法治建設進程。

      二、我國行政公益訴訟制度的現狀

      (一)立法現狀

      2015年,全國人大常委會授權最高人民法院開展提起公益訴訟試點。隨后,最高人民檢察院基于全國人大常委會的授權于同年相繼發布改革試點方案與試點工作實施辦法。經過近兩年試點工作的開展,2017年,《行政訴訟法》第二十五條增加一款作為第四款,正式賦予人民檢察院擁有行政公益訴權,該條款的修訂奠定了我國行政訴訟制度的基礎,標志著行政公益訴訟制度在我國的初步建立。與對《行政訴訟法》修改前的試點工作時期相比,現行立法取消了關于層報最高人民檢察院和檢察建議前置的規定,這說明檢察院基本享有了獨立的行政公益訴訟原告資格,有助于檢察機關進行行政公益訴訟有關工作的全面展開。

      但總體而言,我國行政公益訴訟制度的相關立法頗為單薄,仍處于起步階段,在頂層設計以及具體規范層面均存在諸多空白與有待解釋之處。

      (二)司法現狀

      雖然行政公益訴訟制度在立法層面尚不成熟,但在相關立法目的及法律原則的指導下,我國行政公益訴訟制度在司法方面已經取得一定成果。在2017年部署試點工作后,檢察機關在 2018 年內共立案辦理涉及行政機關違法行為的行政公益訴訟案件108767 件;在十三個省份開展試點工作近兩年的時間里,挽回的直接經濟損失高達65億。2019年10月10日,最高人民檢察院召開新聞發布會,公布了26件公益訴訟典型案例,典型案例的公布其一,能夠有效引導、警示相關行政機關依法行政;其二,對于司法機關而言能夠從中總結經驗以應對法律固有的滯后性缺陷,從而相對減輕立法缺失對司法工作開展造成的障礙;其三,典型案例所反映的問題對于未來的立法工作的開展也提高了指向性與針對性。

      三、現行行政公益訴訟制度存在的問題

      行政公益訴訟制度作為一項在我國初步建立的制度,不論從宏觀或是微觀角度看均存在很大的待規范待完善空間。此處僅就行政公益訴訟制度的正式提起訴訟之前的準備階段、提起訴訟之初的受理階段以及提起訴訟之后的舉證階段分別提出一個筆者個人認為較為重要的問題。

      (一)訴前保全機制的缺失

      目前《行政訴訟法》第二十五條第四款已經明確的行政公益訴訟制度適用案件類型涉及環境資源、食藥安全、國有財產和土地,這幾類無一不是若行政機關違法行使職權或者不作為,將導致國家和社會公共利益受損,且相較于其他類型的案件受影響的范圍更廣、受損程度也更深更難以彌補,環境資源與食藥安全問題尤甚,生態環境與自然資源一旦遭受破壞,并非單純的金錢可以彌補,需要耗費相當的對專業性提出較高要求的人力、物力,且恢復效果具有極高的不確定性;食藥問題,則對社會公眾的身體健康直接產生不良影響,且此類不良影響存在較高的不可逆轉性與不可治愈性,對受害群體產生終生影響。與此同時,環境資源與食藥安全問題也是受到全社會普遍關注的重要民生問題,若不能得到及時的處理和損失的彌補,將對社會秩序的良好運行不可預估的負面影響,對于我國公權力機關的公信力也必然將因此受到挑戰。這些類型的案件,即使檢察機關通過提起行政公益訴訟,取得令人滿意的訴訟結果,但就事件造成的實質性影響而言,也許已經難以挽回,如此情況下檢察機關提起的行政公益訴訟雖然勝訴,但只是提供了救濟的途徑,而救濟途徑的有效性卻無法得到保障,很可能會形成一種空有救濟但并無實質性效果的情況。

      不僅如此,在檢察機關提起行政公益訴訟到訴訟裁判結果的生效需要耗費一定的時間,在此期間具有違法可能性的行政行為或不作為是否應當停止目前也尚無明確依據予以確認。具有違法可能性的行政行為或不作為在提起檢察機關提起行政公益訴訟之初即停止,與在裁決生效后認定行政行為或不作為存在違法之處后再停止,造成的社會影響和實際損失也存在相當程度的差距。當前,我國行政公益訴訟制度中訴前保全機制的缺失,極大地限制了檢察機關在收集足夠的相關證據、正式提起行政公益訴訟之前得以及時制止具有違法可能性的行政行為或不作為、減少損失的可操作空間。

      (二)受案范圍明確性不足

      行政公益訴訟制度的受案范圍是行政公益訴訟制度運作的核心問題之一。目前我國的行政公益訴訟制度的運作主要通過人民檢察院,筆者認為為了充分利用當前有限的司法資源,未來相當的一段時間內將保持人民檢察院在行政公益訴訟中的核心地位,在此條件下,要拓寬這項制度的受益范圍、最大限度地發揮這項制度的設立價值,有必要在現有基礎之上擴展行政公益訴訟制度的適用范圍。

      《行政訴訟法》第二十五條第四款所明確指出的幾類問題,確實是當前受到社會各界主要關注的熱點問題,但社會生活包羅萬象,存在類型各異的問題,僅僅采用不完全列舉的方式確定行政公益訴訟的受案范圍,即使在列舉后補充“等”字起到了兜底的作用,但在缺乏相關具體能夠用以界定受案范圍的標準前,難以幫助突破所列舉的受案范圍對司法實踐可能造成的限制。在確定受案范圍的標準具有模糊性的前提下,使得檢察機關在界定是否屬于行政公益訴訟受案范圍時可能采取較為謹慎保守的方式,如此將極大地限制行政公益訴訟的受案范圍,若不及時補充具有一定明確性的標準說明,長此以往將不利于檢察機關職能的履行,從而削弱行政公益訴訟制度對于國家和社會公共利益的保護力度和保護范圍,有損設立行政公益訴訟制度的意義與價值。

      (三)舉證責任分配規則不明確

      不同的訴訟類型由于保護的利益不同,適用的舉證責任分配規則也不盡相同。當前,我國的行政公益訴訟制度由于尚處于起步階段,舉證責任的分配規則也并不成熟。但舉證責任分配規則對于案件的審理和結果卻起著至關重要的作用,一方面舉證責任分配規則直接確定了雙方當事人應當承擔的舉證責任,對雙方當事人提出明確的舉證要求和規制,另一方面對于審理案件的法官而言,舉證責任分配規則也將影響他們對于事實的認定以及裁決結果的判定。目前我國行政公益訴訟的舉證責任分配規則過于簡單抽象,給案件的審理、事實的認定帶來諸多不便,也導致案件結果的不確定性異常突出。

      四、行政公益訴訟制度的完善建議

      針對上文提出的行政公益訴訟制度的正式提起訴訟之前的準備階段、提起訴訟之初的受理階段以及提起訴訟之后的舉證階段的三個問題,本部分將分別逐一提出相應的完善建議。

      (一)建立訴前行為保全機制

      在檢察機關正式向人民法院提起行政公益訴訟之前,需要花費一定的事件用于證據的收集、材料的移交等環節,在此期間,由于是否滿足提起行政公益訴訟的條件以及行政行為是否違法均尚無確切定論,一些緊急情況無法可能得到及時的適度的處理,從而導致損失的擴大。為了應對這一問題,有必要就行政公益訴訟制度設立訴前行為保全機制,填補現行《行政訴訟法》的漏洞。建立訴前行為保全機制,對于涉案行政機關而言,若行政行為最終被認定為違法,能夠減輕需要承擔的責任;對于受到侵害的權益而言,也能夠避免受損狀態的持續,受到一定程度的臨時性保護,盡可能地降低受損害的程度,降低后續救濟行為的難度與工作量;再者,若檢察機關最終得以勝訴,也能夠避免案件結果歸于一種“形式上的勝訴”,損害司法的權威性與公信力,導致設立行政公益訴訟制度的初衷成為空談。行政公益訴訟的訴前行為保全作為司法救濟途徑的一種,可以效仿普通民事訴訟中的訴前保全,由檢察機關向具有管轄權、或即使不具有管轄權但更便于執行該訴前保全的人民法院進行申請,由人民法院根據涉案行政行為的類型和具體行政機關選擇合適的訴前保全執行方式,為了加強對權益的保護以及提高訴前保全行為的時效性,可以考慮由受理該訴前保全申請的業務部門直接像涉案行政機關簽發進行訴前保全的相關司法文書,盡可能地減少中間傳遞環節以及因傳遞遲延可能造成的二次損害。

      為了提高行政公益訴訟中訴前行為保全機制運行的效率以及打消審核訴前行為保全機關對于訴前保全申請的顧慮,筆者認為可以考慮特別設立具有公益性的擔保機構,為檢察機關提起的訴前行為保全提供相應的擔保。由于行政公益訴訟制度特殊的公益性,該擔保機構需保證唯一性、非盈利性以及獨立性,并且需要受到官方的認可和監督。這一擔保機構的資金來源,一方面可以由財政機構出資劃款,另一方面也可以接受普通民眾和企業的捐款。若能在就行政公益訴訟申請訴前保全的同時若能夠提供一定的擔保,對于提起該申請的檢察機關和審查該申請的人民法院而言,無疑都能夠減輕相當的承辦案件的壓力,使行政公益訴訟案件的辦理更為純粹和直接。

      (二)完善行政公益訴訟的受案規范

      行政公益訴訟的受案范圍的寬窄能夠對檢察機關通過行政公益訴訟行使監督職能力度的大小產生直接影響。結合當前我國的主要立法情況,筆者認為概括式和列舉式兩種方式相結合最為理想。首先需對“行政機關”和“違法行使職權或者不作為”予以一定的解釋和定義;其次,對于什么樣的行為可能被提起行政公益訴訟的標準進行概括說明;最后,考慮到“公共利益”的解釋目前尚無未來也難以形成統一的觀點,就其定義具有模糊性和任意性,相較于上述二者,難以予以明確定義,需要在前述概括式定義的基礎上以列舉式的方法作為補充,即在前述進行標準的概括說明之后,列舉現有的具有代表性且受到普遍認可的諸如生態環境和資源保護、食品藥品安全等國家和社會公共利益領域,幫助對于前述標準進行理解和類比,最后再輔以兜底條款,將目前尚難認識以及未來可能出現的公共利益作為補充,以應對后續社會現實和需求的變化與發展。

      此外,由于行政公益訴訟相較于刑事訴訟和民事訴訟,具有一定的特殊性,且由于我國行政公益訴訟制度尚不完善,不同級別、不同地區的人民法院參與審判的工作人員的數量與綜合素質均存在差別,未免擾亂一眾基層人民法院的現有工作狀態及節奏,有必要設置參考當前就知識產權類型案件的管轄方式,在明確中級人民法院及其以上級別的人民法院具有行政公益訴訟案件的受理權限的同時,根據各基層法院的員額法官人數以及總體工作人員素質的綜合情況,賦予個別基層人民法院審理行政公益訴訟案件的資格。如此,受理行政公益訴訟的人民法院將控制在一定數量,一方面有利于上級法院及時統計和掌握能夠體現我國行政公益訴訟制度的運行現狀的具體數據,另一方面也有助于上級法院就行政公益訴訟制度的完善乃至改革進行試點,以逐步健全我國的行政公益訴訟制度。

      (三)明確行政公益訴訟舉證責任分配

      民事訴訟中奉行“誰主張誰舉證”的舉證責任分配,因為雙方當事人是平等的民事主體,民法的基本原則與行政法的基本原則也截然不同;而行政訴訟中則一般由被告即行政機關承擔證明其行為的合法性的舉證責任,因為行政訴訟中原被告不處于平等關系,身為被告的行政機關相較于原告在證據的提出、社會資源的利用等方面均存在明顯的優勢。而行政公益訴訟與民事訴訟和一般的行政訴訟均有所不同,行政公益訴訟的雙方當事人是檢察機關與行政機關,作為原被告,由于承擔的職能不同,不能輕易認為二者是平等的訴訟主體;但同為國家機關,二者又不存在優劣勢之分,因此,行政公益訴訟中不能一刀切地使用某種單一的舉證責任分配規則,而應該根據證據的類型加以區別對待。

      正如檢察機關在行使公訴職能之時常常需要公安機關的幫助和配合,在提起行政公益訴訟之時檢察機關也難以憑借一己之力承擔大量的舉證證明責任。一方面,行政公益訴訟所需證據常常存在較高的專業性,尤其是環境資源、食品醫療領域,檢察機關的工作人員難以面面俱到,因此在取證時對于關鍵證據的收集和因果關系的認定等多個方面都存在困難,加之行政公益訴訟制度在我國正式確立的時間距今并不久,對于提起行政公益訴訟的檢察機關工作人員而言尚無足夠的經驗和典型案件可供參考;另一方面,檢察機關并不是承擔提起行政公益訴訟單一職能的國家機關,可以用于收集行政公益訴訟相關證據的司法資源實為有限。因此,筆者認為,檢察機關與行政機關應當分別承擔不同的舉證證明責任,對于行政機關的法定職責、行政行為的違法性,以及造成的損害結果,由檢察機關負責舉證證明;而行政行為與損害結果之間則率先推定具有因果關系,由行政機關承擔二者之間不具有因果關系的舉證證明責任。如此根據檢察機關與行政機關各自承擔的職能以及優勢就各自應當承擔舉證證明責任有所劃分,方不失行政公益訴訟制度作為一項法律制度的公平與公正。

      五、行政公益訴訟制度的未來展望

      行政公益訴訟制度能夠在一定程度上反映一個國家的就轉變發展方式和治理方式的努力。相較于法制已經頗為健全和成熟的英美等發達國家,我國的行政公益訴訟尚處于新生階段,除了上文提及的訴前保全機制缺失、受案范圍明確性不足以及舉證責任分配規則不明確這三個問題,同時存在許多有待解決的問題,例如審判程序的規范和細化、和解制度和執行制度的補充等。但相較于從前止步于學術界的討論以及實務界的空白,已經取得了一大飛躍。當前我國的法治建設依然在不斷地推進中,各大領域的法律制度每年都在不斷完善,在這其中備受學術界與實務界重視的行政公益訴訟制度,相信在社會各界的努力和推動下,也必將逐漸走向成熟和完備,體現其應有的保護國家和社會公共利益的意義和價值。

       

       

       

       

       

       

       

       

       

       

      參考文獻:

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      何瀅 惠州市惠陽區人民法院 民一庭書記員 電話:0752-3913692)

       

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