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    2. 上下級人民法院民事執行業務關系的檢視與重塑

      發布時間:2019-12-09 | 來源:本站 | 作者:原創 | 瀏覽數:32914 次

       

      上下級人民法院民事執行業務關系的檢視與重塑

      吳芝儀 周兢

      自上下級人民法院設立民事執行機構以來,上下級人民法院民事執行業務關系在初始設定為“監督+指導+協調”,再經歷了“統一領導+監督、配合得力”、“統一管理”以及“統一管理+統一協調”三種頂層設計模式后,最終在最高人民法院《關于落實“用兩到三年時間基本解決執行問題的工作綱要”》中被確定為“統一管理+統一指揮+統一協調”。正是獲利能力無法在現存的安排結構內實現,才導致新制度安排的形成”。上下級人民法院民事執行業務關系是執行體制機制改革的一項重要內容,理順上下級人民法院民事執行業務關系對解決“執行難”具有重要意義。

      一、上下級人民法院民事執行業務關系的現狀檢視

      (一)上下級人民法院民事執行業務關系的多種構建

      1、各地實踐的五種模式

      民事執行體制機制改革,是法院主導的、以基層需求的誘致為發端的制度變遷。關于上下級人民法院民事執行業務關系的構建,各地呈現出多種改革模式,主要表現為五種模式。按照上級人民法院執行機構對下級人民法院執行機構統管的執行行為類型及范圍,歸納如表一。

       

       

       

      表一  上下級人民法院民事執行業務關系的五種模式

      模式

      行為

      類型

      范圍

      具體內容

      示例

      法院

      依據

       

       

       

       

       

       

       

       

      協同

      執行

       

       

       

       

      全市兩

      級法院

      協同執行以下九類案件:長期未結案件,受到嚴重非法干預的案件,有重大影響、社會高度關注的案件,受暴力、威脅或其他方法妨礙、抗拒執行的案件,多個法院立案受理的系列、關聯案件,被執行人主要財產在其他法院轄區的案件,特殊主體作為被執行人難以執行的案件,其他重大、疑難、復雜等案件,雖不屬于前述情形、但有利于辦案效率提高、有利于執結案件、有利于息訴罷訪、有利于解決歷史遺留問題的其他案件。

       

       

       

      廣州市中級人民法院

       

       

       

      廣州市中級人民法院《關于開展協同執行的具體措施(試行)》

      模式二

      統一立案、

      統一查控、統一分流

      市中院與中心城區基層法院的所有執行實施案件

      兩級法院的執行實施案件全部在市中院統一立案、移送至市中院執行指揮中心集約查控、再由執行指揮中心根據查控情況對案件進行統一分流。

       

      麗水中中級人民法院

       

      對該院工作人員的訪談結果

       

       

      模式三

       

       

       

      統一立案、

      統一調配

      集約實施

       

       

      市法院與所有基層法院的所有執行實施案件

      各基層法院在市中院設立執行立案窗口收取執行申請材料,兩級法院的執行申請材料均移轉至市中院執行事務中心窗口,再根據財產查控情況、按照屬地管轄優先及關聯案件并案執行原則確定案件受理法院,兩級法院集約實施文書制作、送達、對被執行人采取限制高消費或列入失信名單、查封、凍結、扣押等事項,再將案件移送執行法院執行團隊執行。

       

       

       

       

      惠州市中級人民法院

      惠州市中級法院《關于全市法院執行實施類案件的調配規則(試行)》,《關于建立執行集約事項聯動的意見》

       

       

       

      模式四

       

       

      統一領導、統一協調、統一指揮、統一管理

       

       

      全省三級法院執行工作

      確定上下級執行局之間的領導與被領導關系,保證執行局在縱向上行使司法監督和行政管理雙重職能,即上級法院既能對下級法院的執行工作行使司法監督權,又能對下級法院的執行力量行使統一協調、統一指揮和統一管理的行政命令權;建立跨地區案件協調執行工作機制。

       

       

      江蘇省高級人民法院

      廣東高院執行局課題組《關于審判權與執行權相分離的調研》

       

      模式五

       

      對執行工作一統到底

       

      全市兩級法院執行工作

      撤銷基層法院執行局,成立執行大隊,組建跨區執行分局,將執行機構和職能從基層法院分離出來,上收到市中院執行局,賦予執行局統一領導、指揮、管理、協調全市執行隊伍、案件、經費和裝備等職能。

      唐山市中級人民法院

      《人民法院報》2016年09月21日第8版

      2、司法實踐五種模式的比較與選擇

      五種實踐模式都是對上下級人民法院民事執行業務關系的服從化重塑,但通過確定上級人民法院統一管理下級人民法院執行事項及范圍,實現了上下級人民法院之間管理權行使的科層性擴張,形成了從模式一至模式五不斷強化的上級人民法院對下級人民法院執行權運行的權威影響和權力治理。這種效率導向下的權力分層運行系統,對內關涉著執行案件的流程設計,對外關系著當事人訴訟權利的實現。

      1)執行的效率性

      正如波斯納指出“正義的第二種含義——也許是最普遍的含義——效率”。效率與公正是一脈相承的,效率是內含于正義之中的應有之義。從本質上看,公正與效率是同一種社會資源的同一種配置狀態。執行案件受案數量與當地經濟發展、人口分布呈正相關,且《民事訴訟法》對民事執行的地域管轄設置了兩個聯結點,即第一審人民法院及與第一審人民法院同級的被執行的財產所在地人民法院,導致執行案件“案多人少”“案少人多”現象普遍。將執行案件管轄要素審查設置在愈靠前的執行活動環節,愈容易合理分流案件,減少立案后再分流或調配執行產生的流轉成本;集約實施的事項范圍愈廣,愈削減同類工作的對外接觸點,從而更容易產生分工增效的效益。就此而言,模式三較模式二為更優的選擇。

      2)公正的保障性

      社會公眾所期盼的民事執行是“權利的快速兌現”。模式四和模式五均確立上級人民法院對下級人民法院在執行業務上的領導關系及上級人民法院對執行業務管理的全覆蓋,從而增強了上級人民法院統籌下級人民法院執行業務的權威和能力,保障兩級執行權運行順暢,有利于消除推諉執行和抵御地方干預,最大可能地保證跨區域的委托執行、異地執行、交叉執行機制真正落實,避免執行資源浪費,提升當事人對執行公正性和有效性的認同。就此而言,模式四與模式五均為較優選擇,但模式五在抵御地方干預能力上較模式四更優。同時,模式五在權利作用量上進行了最大化擴張,并對人、財、物的支持和上級人民法院的管理要求更高。

      3)制度的有效性

      第一種模式之下,上下級執行資源整合受九類案件范圍的限制,上級人民法院的整合力量較弱。第二種和第三種模式之下,上級人民法院對下級人民法院“不作為”的監督力度軟弱、追責方式模糊,因此形成的二者的服從關系較弱。同時,前三種模式之下,由于管案與管人相脫節,容易造成執行人員兩頭跑和“兩邊都可以管、兩邊都管不了”的局面,無法形成有效的約束。要防止出現這一現象,更多寄希望于強化執行人員的自我約束。雖然無意低估司法人員的自我約束能力,但把一項法律制度長期建立在自我意識的基礎上是不現實的,尤其在當前案多人少的現實情況之下,拖延執行和選擇執行成為了較為普遍的頑疾。相比而言,模式四和模式五通過上級人民法院對下級人民法院的行政化管控,對執行行為進行事前、事中和事后約束,更能保證執行質效的提升。

      通過比較可以發現,模式四(“江蘇高院”模式)和模式五(“唐山中院”模式)在司法效率性、公正保障性和制度有效性方面較其他模式具有相當的優勢,但模式五對經費和基礎設施建設負擔及上級人民法院的管理成本提出了更多的要求。

      (二)上下級人民法院民事執行業務關系的兩種頂層設計類型

      我國上下級人民法院業務關系的構建主要規定在司法解釋性質文件中。2016年前,主要是以上級人民法院對下級人民法院執行業務統管范圍和幅度的擴張來展開,尤其是2011年最高人民法院《關于執行權合理配置和科學運行的若干意見》中在司法監督權之外,明確了中級以上人民法院對轄區人民法院集中執行和專項執行活動的組織權、對違法或錯誤執行行為指令糾錯或自行糾錯權、統一指揮和調度下級人民法院的執行人員、司法警察和執行裝備權、商政府有關部門編制轄區內人民法院的執行裝備標準和業務經費計劃權、對下級人民法院執行工作考核權、不服從管理的追責權等。2016年4月,以破除地方保護主義和提高執行效率為目標,最高人民法院《關于落實“用兩到三年時間基本解決執行問題”的工作綱要》提出執行權運行脫離基層人民法院的改革方案,與強化統管的同時執行權仍內置于基層人民法院作為兩種試點模式,并在最高人民法院《關于深化執行改革健全解決執行難長效機制的意見——人民法院執行工作綱要(2019—2023)》中確立為“垂直領導”和“雙重領導”兩種改革類型,“垂直領導模式”以模式四為范式,“雙重領導模式”以模式五為樣本。

      表二  上下級人民法院民事執行業務關系構建的相關文件

      出臺

      時間

      文件

      名稱

      主要規定

       

       

       

       

       

      2011.10

       

       

       

       

      《關于執行權合理配置和科學運行的若干意見》

      中級以上人民法院對轄區人民法院的執行工作實行統一管理下級人民法院拒不服從上級人民法院統一管理的,依照有關規定追究下級人民法院有關責任人的責任;上級人民法院可以根據本轄區的執行工作情況,組織集中執行和專項執行活動;對下級人民法院違法、錯誤的執行裁定、執行行為,上級人民法院有權指令下級人民法院自行糾正或者通過裁定、決定予以糾正;上級人民法院在組織集中執行、專項執行或其他重大執行活動中,可以統一指揮和調度下級人民法院的執行人員、司法警察和執行裝備;上級人民法院根據執行工作需要,可以商政府有關部門編制轄區內人民法院的執行裝備標準和業務經費計劃;上級人民法院有權對下級人民法院的執行工作進行考核,考核結果向下級人民法院通報。

       

       

      2016.4

       

       

      《關于落實“用兩到三年時間基本解決執行問題”的工作綱要》

      探索改革基層法院執行機構設置。采取兩種模式進行試點:一是中級人民法院打破行政區劃設立執行分局、負責執行實施原基層人民法院的執行案件;二是強化中級人民法院執行局對基層人民法院執行人員、實施案件、執行裝備的統一管理、調度和指揮職能。 

       

       

      2019.6

      ?《關于深化執行改革健全解決執行難長效機制的意見——人民法院執行工作綱要(2019—2023)

      開展執行管理體制改革試點。試點模式包括:一是市(地)中級人民法院對區(縣)人民法院執行機構垂直領導;二是區(縣)人民法院執行機構接受本級人民法院和中級人民法院級執行機構雙重領導,在執行業務上以上級執行機構領導為主。

      二、上下級人民法院民事執行業務管理行政化的正當性解讀

      (一)基于民事執行權性質的推演

      理論界與實務界對民事執行權的構造長期各說各理,主要形成“一權說”、“兩權說”、“三權說”、“四權說”、“五權說”、“六權說”等觀點,如表三所示。

       

       

      表三  民事執行權構造的觀點分類

      觀點

      劃分標準

      權力構造

      權力內容

      “一權說”

      權力主要內容

      執行實施權

      實施執行措施

      “兩權說”

      權力內容

      執行實施權

      實施執行措施

      執行裁決權

      民事執行中有關程序與實體問題爭議的裁決

      “三權說”

       

      行使過程

      執行命令權

      發布執行措施和調查措施的命令

      執行實施權

      實施已發布的執行命令

      執行裁決權

      對執行中發生的爭議進行處理

      “四權說”

       

       

      工作事項

      執行命令權

      發布執行措施和調查措施的命令

      執行調查權

      對執行中應當查清的事項進行調查

      執行裁決權

      民事執行中有關程序與實體問題爭議的裁決

      執行實施權

      實施執行措施

       

       

      “五權說”

       

       

      行使過程

      執行啟動權

      應當事人申請,通過執行立案,啟動執行程序

      執行命令權

      發布執行措施和調查措施的命令

      執行實施權

      實施執行措施

      執行裁決權

      民事執行中有關程序與實體問題爭議的裁決

      執行監督權

      對執行權行使進行監督

      “一權說”造成了執行權的個案化運行模式,“多權說”為民事執行權的分權運行改革提供了提論支撐。最高人民法院《關于執行權合理配置和科學運行的若干意見》1條規定,“執行權是人民法院依法采取各類執行措施以及對執行異議、復議、申訴等事項進行審查的權力,包括執行實施權和執行審查權”。據此,最高人民法院文件采納了執行權為執行實施權和執行裁決權的二元構造觀點。通說認為,執行實施權具有單方性、命令行、強制性、確定性、主動性等行政權特征。甚而不少學者認為,執行實施權本質是一種行政權力。故執行實施權的運行應區別于司法權的運行,在組織結構、運行機制和管理方式上靠近行政權的運行規律和范式,構建相應的權力治理結構,實現上下一致的穩定性和運行效率,使上級人民法院執行機構成為具有高度動員能力及資源集中能力的執行領導部門。

      (二)基于民事執行權功能的論證

      傳統的參照上下級人民法院審判業務關系的運行模式,在現實中造成上下級人民法院執行權力范圍的沖突。權利結構主要是“建立在資源分配的基礎上——人們可以用這些資源迫使別人服從”。下級人民法院的執行人員、執行警察和執行裝備,首先是由下級人民法院直接管理和控制。同時,根據最高人民法院《關于執行權合理配置和科學運行的若干意見》規定可以由上級人民法院統一指揮和調度。由此,上下級人民法院對于執行人員、執行警察和執行裝備形成交叉管理,一旦上級人民法院對下級人民法院的權威不足,加之執行資源的有限性,很難期待下級人民法院在執行資源的配置上,使本院執行事務讓位于可能更緊急的受托執行事務。由此不難理解,行系統一管理、統一協調機制長期無法真正落實,委托執行、異地執行、協同執行等的執行質效亦長期得不到改善。

      路易斯·沙利文有一個著名的論斷叫“形式追隨功能”,強調社會需求對事物的功能賦予,以及功能特征對事物形式結構的產生、發展與變化的影響。德國戰后發展出來的“功能適當理論”即是對“形式追隨功能”在國家權力配置領域的延伸?!肮δ苓m當理論”認為國家權力應分配給在組織、結構、程序、人員上具有比較優勢、最有可能作出正確決策的機關,以及在某項國家職能配置給特定機關的情況下,應根據該項國家職能所需要的功能要求對該機關的組織、結構、程序、人員進行相應的調整,使其成為功能最適合的機關。具體到上下級人民法院民事執行業務關系的構建中,由初始的“監督+指導+協調”到“統一管理+統一指揮+統一協調”的轉換,上級人民法院在執行業務上的功能賦予的增多、而下級人民法院在執行業務上的功能賦予相對減少,應當根據全新的功能要求對上下級人民法院的組織架構、執行權縱向運行程序、人員管理等進行相應的調整,從而使上下級法院執行機構皆成為“三統一”之下各自功能最適合的機關。

      (三)基于司法國情角度的分析

      構功能主義理論方法指導法學研究要求視法律為民族的一個部分,要求我們找出一個民族的法律與這個民族的其他方面、制度 及態度之間的關系。世界各國關執行權縱向配置存在著內置于法院模式、外分于行政機關模式以及執行員與執行法院二元配置模式等種不同模式類型,相應形成結構各異的執行權縱向運行機制。不同國家的不同選擇源于各國不同的歷史傳統和法治基礎。我國上下級人民法院民事執行業務關系的構建模式選擇,也離不開對現實國情的考量。從當前國情來看, 實現同樣的職能分層,撤銷基層法院的執行機構、設立獨立的執行機構,可能導致基層人民法院審判與執行的不當割裂。相反,保留基層法院的執行機構運作,能夠減少另立門戶的成本消耗,避免中級人民法院在執行人員、執行裝備管理上的負擔過重、權責失衡。

      三、上下級人民法院民事執行業務關系的重構

      一)厘定上級人民法院民事執行業務管理的范圍和幅度

      當前,為了解決執行難,各地法院在推進“審執分離”改革的過程中,紛紛基于權力制約與分工增效原理,建立了同級法院執行權的分段集約運行機制。如遼寧省高級法院構建了“案件受理+財產查控+財產處分+移送案件”四階段模式,嵊州市中級法院構建了“財產查控+案件辦理+結案登記”三階段模式。上下級法院民事執行業務關系必須在同級“審執分離”與執行實施權分段集約運行的基礎上搭建。

      一是在機構分離的基礎上確定“管案”的范圍和幅度。首先,各地法院根據審判權與執行權分離的要求,設立了執行裁決部門或執行裁決團隊,負責獨立行使執行裁決權,執行裁決權為司法權,應遵循司法權的運行規律,按照審級監督機制運行。其次,各地法院在執行指揮中心的執行中樞運行機制之下,在執行機構內部圍繞著“解決執行難”建立了類似企業生產線的一系列結構化和排序的執行行為集合,即對執行實施行為進行的組合調整和行為模式變革,形成了流程型執行結構。在流程中的執行實施行為,只要便于集約行使,均可以在上下兩級法院之間統一管理、配置行使,并以匯報形式進行監督。如麗水市市區兩級法院統一執行立案,惠州市兩級法院就送達、查詢、查封、凍結、扣劃、解封、過戶等執行事項集約辦理。另外,對下級人民法院的長期未結案件、標的額特別大的案件、重大敏感案件、特殊主體作為被執行人的案件等,通過流程監督進行節點管控。

      二是在人員分類的基礎上確定“管人”的范圍和幅度。當前,我國法律并未明確執行員的法律地位和任職條件,但理論界與實務界均主張對執行員進行單獨序列管理。實踐中,各地法院執行機構的執行人員配置包括執行法官、執行員、法官助理、書記員和司法警察,法官助理和書記員附屬于法官,與法官組建成“法官+法官助理+書記員”的執行團隊。法官負責執行工作中判斷性工作,法官助理和司法警察負責執行工作中的事務性工作,書記員負責事務性工作中的輔助工作,執行員可辦理簡易執行案件和其他執行事務。上下級人民法院民事執行業務關系的建構,必然涉及上級人民法院對下級人民法院執行人員的管理,而執行人員的管理模式選擇,應以有利于“上命下從”、以及管理的便利性和有效性為導向,同時避免造成上級人民法院的負擔過重。因此,并無必要建立獨立跨區的執行機構,徒增改革成本,根據“頭雁效應”抓關鍵進行統籌管理,即可實現兩級法院執行業務同向運行的目標。故而,下一級人民法院執行局局長和副局長由上一級法院提名和任命,下一級法院執行局局長和副局長的工作業績考核評價、晉升、輪崗交流、培訓、述職等重大事項納入上一級法院管理。而,下一級人民法院執行機構其他執行人員,包括法官助理、書記員和司法警察,在管理上隸屬于本級法院,在業務上優先受上級法院領導和指揮。值得注意的是,執行員具有行政官員屬性,且上下級人民法院執行機構之間建構為領導關系,因而其內部職權行使應當遵循行政權的運行邏輯,即首長負責制下的“上命下從”領導模式。

      (二)設置上下級人民法院民事執行業務“上令下從”的邊界

      “執行工作一體化”具有整合執行資源和抵抗外部不當干預的體制優勢。但當事人是執行體制改革的利益主體,執行體制改革應堅持從當事人本位出發,一方面,應完善上下級人民法院民事執行業務關系方面的規范并強化現有制度的可操作性、以避免制度模糊引起的行權混亂,減少程序性成本給當事人造成的隱性損失;另一方面應通過建立各個階段的告知制度,保證當事人對執行階段節點的知情權,并強化執行人員的專業性,做到迅速查控財產,精準識別繁案和簡案,避免簡單案件拖延執行、增加當事人的成本負擔。同時,還需設置上下級人民法院執行業務“上令下從”的界限,保證上級人民法院執行指揮權、協調權運行的合法、順暢并有效。

      上級人民法院對下級人民法院發出執行指令,除受法定主義和執行人員專業判斷等實體條件的限制外,還應在程序上予以規制,以促使上級人民法院執行指揮權、協調權的謹慎行使。一是執行指揮權、協調權的行使應當采用書面形式,并且附具理由。下級人民法院執行人員應當將書面執行指令歸入卷宗之中,方面事后檢驗并明確責任。二是賦予下級人民法院執行人員不服上級人民法院執行指令的異議權。下級人民法院執行人員若認為上級人民法院的執行指令違法或者不當的,有權向發出指令的上一級人民法院提出附理由的書面異議,請求撤銷指令,但異議期間不停止執行。三是應當明確違法的執行命令對下級人民法院執行人員無約束力,下級人民法院執行人員有權拒絕執行。盡管我國《法官法》上對此無具體規定,但我國《公務員法》第五十四條規定:“公務員執行明顯違法的決定或者命令的,應當依法承擔相應的責任。

       

      “人們所以苦苦進行博弈,根本不是為了獲得一些所謂的消極權利,而是為了形成更好的制度”。長期以來,上下級人民法院民事執行業務關系并未從參照上下級人民法院審判業務關系運行的窠臼中得到實質改觀。最高人民法院亦在今年的《關于深化執行改革健全解決執行難長效機制的意見——人民法院執行工作綱要》中重申了“三統一”執行管理改革要求。上下級人民法院民事執行業務關系構建是執行體制改革中舉足輕重的部分,在厘定上級人民法院執行業務管理范圍和幅度的同時,設置上下級人民法院執行業務“上令下從”的邊界,對于提升執行的公正與效率、保障當事人權益、優化執行權運行等方面具有重大意義。本文著眼于上下級人民法院民事執行業務關系的行政化構建,并以上級人民法院對下級人民法院的統管事務為切入點,以期為上下級人民法院民事執行業務關系的規范化構建打開初始的大門。本文寫作之時,各地的試點與調研均在積極推進,本文的思考尚且粗淺,惟求拋磚引玉。

       

       

       

       

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